其主要原因有以下三点： 1．认识误区：大会与常委会的一体性 按照宪法文本的表述，全国人民代表大会常务委员会是全国人民代表大会的常设机关。
经典分权原理不考虑与执政党和主权结构的关联，对此无法解释。宪法确认劳动权和以按劳分配为主体的分配制度，是对此常识的宪法制度表达。
因此，理解人大功能，应将其与主权结构关联，置于执政党—人民—人大结构中。三是国家机构的职权及其运行。上位法没有规定，在不与上位法抵触的前提下，有权自主决定。但是，如何厘清监督体系的逻辑，形成监督合力，仍是重要问题。但是，民众并不在乎具体国家机关的职权范围，而是倾向于将与其打交道的国家机关及其工作人员视为国家的化身，并将其对国家的道德期待应用到对该国家机关的行为评价上。
２．专业治理逻辑向群众政治的妥协。在如今已成普遍难题的信访治理中，面对大量的复杂诉求，迫于维稳压力，基层政权往往倾向于简化事实认定、程序运行和法律判断，试图在最短时间内平息矛盾。那么，什么叫重大问题的决定？这个说法与重大事项的决定一样，都经常被使用，但也没有宪法法律的依据，细究起来，同样难以界定其含义和范围。
所以，仅从是否由国家主席签署来区分是否属于法律问题的决定，就有含混不清的地方。这就使普遍性法律效力的确定和法律问题的解释，出现了全国人大和常委会职权区分不清的情况。从法理上说，凡由全国人大及其常委会作出决定的，都可以说是重大问题。这方面，建国之初到1982年《宪法》之前，全国人大常委会作出了不少决议，应当继续沿用。
胡乔木关于法律、法令、决议、决定相互关系的论述很罕见，也很有价值。也就是说，全国人大及其常委会在行使上述诸多职权时，应当作出决定，但多数情况下，两机关作出的是决议。
3.常委会对法律问题和重要事项作出了不少决定。这个条例适用于党的机关和行政机关。（8）常委会的一个或者多个决议、决定包括法律解释，能否成为作出其他决议、决定的根据。至于全国政协和中央人民政府委员会行使职权的表现形式有哪些，《共同纲领》规定得并不详细，更没有对决议、决定两种形式作出具体规定。
但是，全国人大每年召开会议之前，都要先通过一个表决议案的办法，这个办法显然也与全国人大组织法和议事规则相关，类似一个法律问题的决定，却没有收入法律汇编。第一个问题是，宪法的规定并没有得到严格遵守。他设想要在宪法草案中做一个解释，即：凡全国人大及其常委会通过的，在一定期限内有效的命令、决议和其他文件，统称法令。现在的问题是，从宪法体制和法理基础上看，这类特殊区域究竟应当由谁批准设立？全国人大及其常委会的决议、决定应当在其中扮演何种角色？ 五、结语 由以上可见，全国人大及其常委会作出决议、决定是行使职权的重要公文形式，但这两个公文形式背后反映的是最高权力机关及其常设机关的组织关系，以及两者行使职权的边界。
其中，政务院的政务会议每周举行一次，其决议和命令也须由出席会议的政务委员过半数同意始得通过，而政务院所属各机关也一律实行委务会议、部务会议、会务会议、院务会议等会议制度。全国人大组织法还规定，常务委员会的决议，由常务委员会全体委员的过半数通过。
比如，这些年，全国人大及其常委会针对机构改革、公益诉讼和设置监察委员会等事项，作出了一系列决定。更重要的是，所有重大问题的决定，都可以从不同的侧面找到与法律的关系或者联系点。
常委会通过的选举某届特别行政区全国人大代表的办法、某届全国人大代表名额的分配方案、少数民族代表名额的分配方案，以及台湾省代表的协商选举方案等，作出的也都不是决定。这些决定所涉及的主要是法律问题。【内容摘要】全国人大及其常委会的决议、决定，在使用中较为混乱。比如，常委会于1981年作出的关于开展全民义务植树运动的决议，以及每隔5年左右就作出的关于加强法制宣传教育的决议，就是典型。这至少说明，全国人大及其常委会的决议、决定（除非这个决议、决定本身就是法律），不是审查行政法规、地方性法规的上位法依据，也可以进一步说明，它们的法律效力是不能一概地与法律同等视之的。这个决定的特点是，调整了国务院新组建或者划入职责的所有行政机关的职权，涉及面宽广。
当然，实践中全国人大及其常委会作出决定的情况已经超过这四类了，下文将继续分析。（2）决议、决定分别应当规定什么内容，不好区分。
另一个问题是，对于同一类型的事项，作出决议和决定时，有明显的矛盾。而根据全国人大及其常委会两个议事规则的规定，对全国人大常委会和国务院、最高人民法院、最高人民检察院的工作报告，代表大会可以作出相应的决议。
有以下例子： 例1： 对于涉外条约的事项，常委会一般均作出决议，但1956年常委会在批准几个日内瓦公约时，用的却是决定。这样，也出现了前述《辞海》中的问题，将决议与决定做了同义循环解释，即决议就是一种决定。
实践中，决议、决定不仅是人大及其常委会的一种重要公文形式，也是党的机关、行政机关以及其他国家机关的常用公文形式。实际上，即使适用于人大及其常委会，也会遇到明显的困境。再比如，1987年常委会作出的关于大兴安岭特大森林火灾事故的决议，就是针对重大事件作出决议的典型。而到了1981年，常委会又通过了关于接受彭真辞去法制委员会主任职务的请求和任命习仲勋兼任法制委员会主任的决定。
这个解释的含义是明确的，容易理解。这个情况与1954年《宪法》的规定大致相同。
4.对决议、决定的使用，与宪法规定不尽一致，缺乏严格、稳定的区分标准，甚至存在一定程度的混乱。这个案例也说明，以修改法律的方式来解决监察法规制定权的问题，比单独作出决定更为合适。
宪法规定，全国人大批准省一级行政区域的建置。2.宪法法律的相关规定。
如果要求行政法规、地方性法规不得与决议、决定相抵触，那么，就不可避免地要对法规的内容进行过度审查，这就容易干预国务院和地方制定法规的内容，拖慢立法审批的进度，是不符合处理全国人大与国务院关系以及向地方放权的宗旨的。现在的问题是，深圳、厦门、珠海、汕头等经济特区已经演变为设置政权机关的行政区域，并享有超过省级行政区域的立法权，其地位的重要性不言而喻。1.决议主要是针对报告或者汇报作出的，即有报告或者汇报才作出决议。此外，关于立法中法律适用和法律解释的事项，全国人大也作出过决议，这个问题下文将专门述及。
有的是针对单一法律问题进行补充、解释、细化或者具体落实的，如1980年、1981年通过的关于县级直接选举工作问题的决定，关于死刑核准问题的决定等。（一）国务院机构改革中的三个问题 1.国务院的组织及其职权，是由法律作出比较稳定详细的规定为宜，还是以全国人大及其常委会作出决议、决定频繁地调整改革为宜，不甚清楚。
与全国人大及其常委会的决议、决定相对比，这里有必要对1954年《宪法》和地方组织法等法律对国务院和地方政权机关作出决议、决定的有关规定予以关注。鉴于掌握资料有限，笔者目前尚未发现那一时期全国政协就有关问题作出决定的史料，但是，中央人民政府委员会和政务院有使用决定的情况。
与全国人大相比，全国人大常委会作出的决议，内容同样相当宽泛，而且数量远超全国人大。（3）对内对外发出政治声明或者向全国发出号召的事项。
